王军琴

　　为深入贯彻落实习近平生态文明思想与耕地保护“长牙齿”的硬措施，切实履行检察机关“公益诉讼守护美好生活”法律监督职能，近期，隰县人民检察院聚焦2022年以来办理的非法占用农用地案件，系统梳理案件趋势、特征及治理难点，针对性提出对策建议，为守牢县域农用地保护红线提供司法支撑。
　　一、非法占用农用地案件基本特征
　　（一）案件数量呈阶段性增长。2022年至2025年，该院共办理非法占用农用地案6件8人，其中，2022年1件1人、2023年1件1人、2024年3件5人、2025年1件1人。涉案土地均为林地，4年累计非法占用159.963亩。案件覆盖全县5个乡镇，占行政区域的71.4%。从案件处理情况看，起诉5人，相对不起诉3人。从土地破坏后恢复程度看，1件在审查起诉阶段已完成植被恢复，1件相对不诉后行政机关予以罚款，4件提起刑事附带民事公益诉讼后法院支持检察机关全部请求。截至目前，所有涉案人员都依照要求的期限和方式恢复了被占用林地植被和林业生产条件。
　　（二）犯罪主体较为单一。隰县作为农业县，农民因直接接触农用地成为主要犯罪主体，占该类案件涉案人员数量的62.5%，平均年龄57岁；其余涉案人员为个体经营户及企业负责人，整体主体类型集中。
　　（三）诱发犯罪因素多样。一是经济利益驱动为核心，部分行为人受土地经济利益诱惑，明知违法仍擅自占地；二是法律认知严重不足，涉案人员普遍对“农用地保护红线”“非法占地的刑事后果”缺乏清晰认知；三是审批流程客观制约，部分群众或经营主体因审批周期长、手续繁琐，选择“未批先占”规避正规程序。
　　（四）涉罪模式典型。一是未办理任何土地使用审批手续，擅自改变被占用土地用途，是最典型的违法模式。二是虽获得审批但超面积、超范围或改变用途违规占用，属于“合法外衣下的违法”。三是虽与村集体签订了土地承包、租赁协议，或达成口头使用约定，但未依法向主管部门申请审批，仅以“民间约定”替代法定程序，本质仍属非法占用。
　　二、非法占用农用地治理难点与原因剖析
　　（一）司法实践面临双重认定梗阻
　　1.土地面积认定存争议。被占用土地破坏面积主要依据鉴定机构意见认定，但行为人常以“包含历史占用面积”抗辩，导致核查困难。如贺某某案中，司法鉴定认定破坏农用地总面积4.9989公顷（其中林地4.2852公顷），但行为人主张扣除十余年前交通局修路已占用部分，历史面积的追溯认定成为准确核算当前非法占用面积的障碍，此类争议直接影响案件事实认定精度。
　　2.主观故意认定遇阻碍。一是土地性质认知偏差引发辩解争议。当土地法定性质与行为人主观认知不符时，“非明知”成为常见抗辩理由。如解某某在承包地种植果树时越界平整林地，案发后以“地块仅长灌木杂草、不知是林地”为由否认故意，给主观心态认定带来困难。二是行政文件效力干扰违法性判断。地方相关部门出台的植被恢复、灾害治理等行政文件，若行为人未充分理解文件边界、未核实具体要求，仅凭主观臆断擅自占地，易引发违法性认识可能性的认定争议。如唐某某案中，其辩称行政管理审批局已下发关于其地质灾害治理临时使用林地的准予行政许可决定书，主张自身行为符合行政要求。经查，其未按许可决定书明确的坐标范围恢复植被，而是违规占用了其他林地，行政文件的存在成为处理该案时必须考虑的因素。
　　（二）深层治理症结剖析
　　1.守法意识薄弱，认知偏差普遍。一是农民群体对土地用途管制、地类划分规定缺乏了解，普遍混淆土地承包经营权与所有权，认为“承包地即自家地，可随意处置”；二是部分企业对审批程序、前置条件认知不清，存在“先占后补”“罚款了事”等错误心态，从源头埋下违法隐患，法律认知缺失成为违法犯罪的重要前提。
　　2.监管体系失衡，协同机制缺位。一是基层“前哨”作用失效，村委会、乡镇作为土地保护第一道防线，履职不到位。村干部对保护工作重要性认识不足，对违规占地放任自流；部分乡镇存在“内部循环处置”问题，如C乡非法占地案中，3个月内自行组织的2次鉴定均不达标，既浪费资源又损害公权力公信力。二是部门协同存在断层，信息壁垒未打破，联合巡查、线索移送机制不健全，导致司法机关难以及时获取线索，影响打击整治时效性。
　　3.惩戒修复脱节，震慑效果不足。涉案人员多认罪认罚，轻刑适用率较高，法律威慑力有限，未形成有效警示；村委会作为土地发包或出租方，在一般刑事案件中无法纳入追责范围，造成责任追究漏洞，未能构建“涉事各方均担责”的惩罚闭环。
　　三、强化农用地保护的对策建议
　　（一）构建精准普法体系，筑牢思想防线
　　1.分主体靶向普法。将土地属性及时向社会公开，相关权利人提出异议的，行政机关应依法作出处理，以便在该类案件中准确认定行为人的主观心态。针对农民群体，在村委会开展集中宣传，重点解读土地管理法，破除“耕地是自家的可随意处置”“先占后补没事”等错误认知；面向企业开展“用地审批流程专场培训”，结合涉罪情形中“超范围占用”“未批先占”案例，明确合法用地边界。
　　2.典型案例沉浸式警示。由政法部门牵头，制作“一案一释法”宣传册，在乡镇、村社张贴普法。检察机关在案发地组织公开听证会，邀请村民、村干部现场观摩，直观解读法律边界与责任后果；法院开展巡回审判，通过“现场庭审+以案释法”模式，清晰展示从行政违法到刑事犯罪的演变过程及法律责任，强化警示教育实效。
　　3.常态化宣传全覆盖。乡镇政府及相关部门落实主体责任与普法责任，建立“网格员+法律宣传员”队伍，定期开展“田间地头普法”。依托乡镇、村委微信群推送“农用地保护微课堂”，聚焦土地承包经营权、林地属性及规范使用等核心内容，及时更新治理动态，逐步提升全民土地保护意识。
　　（二）健全协同监管机制，消除治理盲区
　　1.建立信息共享联动平台。由自然资源部门牵头，联合林业、乡镇、村委等建立信息共享平台，通过平台及时与各部门对接，明确专职联络员负责线索排查，实现土地审批、巡查线索、案件移送、处置进度等信息实时共享，打破部门壁垒。推行网格化管理与举报站点建设，结合无人机、森林督查系统图斑等科技手段强化巡查，提升监管精准度与及时性。
　　2.规范司法鉴定流程。涉农案件鉴定须委托有资质机构，审查行政机关专门性报告时，严格参照鉴定意见的法律及司法解释标准，减少争议空间。对毁坏程度鉴定意见，除形式审查外，重点从鉴定对象现状、过程及方法开展实质审查，若有相反证据证明种植条件未破坏，依法据实认定，确保鉴定意见客观可靠。
　　（三）优化办案工作机制，提升治理效能
　　1.统一司法认定标准。对土地性质认定，坚持“权属证优先，无权属证则以实际用途结合行为人认知为准”的原则；对毁坏程度，强化鉴定意见实质审查，结合种植条件、植被恢复难度综合判断。
　　2.完善执法司法衔接。检察机关协同相关部门细化正向衔接机制，明确操作规程，细化行政执法案件构罪标准，厘清行政违法与刑事犯罪界限，统一线索移送、证据转化、接收反馈等流程。健全法律监督配套机制，依托联席会议加强常态化沟通，推进信息共享，掌握执法处罚及涉刑案件移送处理情况；探索疑难案件会商研判机制，督促解决有案不移、以罚代刑问题。
　　3.深化生态修复优先理念。将“生态修复”贯穿办案始终，探索“复垦补种+劳务代偿”等修复方式，通过“回头看”确保整改不走过场，防范反弹回溯。
　　农用地保护是关乎国计民生的“国之大者”。下一步，隰县人民检察院将持续立足检察职能，以“钉钉子”精神深化法律监督，推动形成“源头预防、过程管控、后果严惩、生态修复”的农用地保护新格局，为县域高质量发展筑牢土地根基。（作者系隰县人民检察院党组书记、检察长）