森林保险属于财产保险的范畴，是以正常生长的公益林、商品林为保险标的，当约定的自然灾害或意外事故发生导致林木遭受损失时，保险人按照保险合同规定向被保险人提供经济补偿的一项保险业务。在全球气候变化的大背景下，森林火灾和病虫鼠害频发，极端气候和自然灾害也常对森林造成破坏，再加上人为因素，使得森林生态资源极易遭受损失。山西省历史上曾是个森林资源丰富的省份，但伴随着连年战争等因素生态资源曾一度所剩无几。新中国成立后，在全省上下不懈努力中，森林生态资源有所恢复，这时林业风险的分散与化解便显得尤为重要。为了巩固生态建设的成果，2014年3月山西省财政厅、林业厅、原保监局联合召开政策性森林保险工作启动视频会议，对全省森林保险工作进行了全面部署，为我省森林生态资源筑起一道防范风险的“绿色屏障”。
　　一、森林保险财政补贴的经济学分析
　　所谓的政策性，指的是国家财政对保险费实行大额比例补贴，个人或者单位少缴保险费的一种制度安排。一直以来，我省森林保险发展十分缓慢，究其原因就在于森林保险需求与供给的“双冷”局面：一方面，林业风险具有发生概率大、损失大、经营难度高等特点，商业性保险公司开展森林保险的意愿不强，导致供给不足；另一方面，由于宣传不到位，林农对森林保险了解较少，风险管理与保险意识相对薄弱，导致森林保险需求不足，二者共同作用使得森林保险的发展滞后于保险行业的发展。要解决这一难题，就必须依靠政府介入和财政的大力支持，通过财政补贴的方式促进森林保险自然需求向有效需求转变，同时扩大森林保险供给，以解决市场失灵。
　　当无财政补贴时，需求曲线与供给曲线无交点，保险人能接受的最低价格始终高于投保人愿意支付的最高价格，因此承保数量为零。当财政对森林保险保费进行补贴时，会迅速扩大有效需求，使需求曲线向右上方移动，与供给曲线产生交点，并随着补贴力度的加大，需求曲线移动的幅度越大，承保数量也随之增加。当财政提供保费全额补贴后，参保比例接近于100%，在保险产品供给不变的前提下，承保数量将受森林资源的数量限制无法继续增长。此时，若要进一步发展森林保险，必须加大森林保险的供给，使供给曲线向右移动，达到新的均衡点。
　　二、山西省森林保险发展现状
　　山西省政策性森林保险以生长和管理正常的公益林和商品林为保险标的（由于商品林保险条件不成熟，暂未纳入参保范围，故目前仅承保公益林），当火灾、病虫害、暴风、暴雨、暴雪、洪水、泥石流、冰雹、霜冻等原因导致树木死亡或损失时，保险人按照合同约定负责赔偿。最初保险金额按照林木再植成本定为600元/亩，费率为3‰，后于2017年变更为800元/亩，费率为2.25‰。
　　自政策性森林保险实施后，在各级财政全额补贴下，首年参保面积就突破了5200万亩，并逐年增长。截至2017年末，全省共承保公益林5766.22万亩，同比增长0.58%；保费共计10379.47万元。其中：中央财政保费补贴占比50%，省级财政占比35.08%，市县财政占比14.92%。
　　森林保险业务的突破性成就，各级财政的全额补贴功不可没。然而随着公益林承保面积接进饱和，承保增速逐渐降低，2017年仅为0.58%，政策性森林保险的发展进入瓶颈期。在这种趋势下，实现政策性森林保险的精细化、多样化发展和高效率运营将会是后续深入推进的主要方向。这一过程中，财政补贴的导向将同样发挥至关重要的作用，应当深刻剖析现行补贴模式的两面性，寻找推动政策性森林保险进一步发展的新思路。
　　三、现行政策性森林保险保费补贴方式存在的问题
　　1.保费补贴与风险水平不匹配。从风险角度看，山西省地形复杂，山地、丘陵等地形占比高，加之气温与降水等气候条件等影响因素，各地区森林分布状况与风险类型各不相同，风险水平具有显著差异。森林保险的本质是保险商品的交易行为，须遵循商品交易的一般规律，其中最重要的便是对价交换。在不同的风险水平下，各地区为转移林业风险所付出的代价应当是不同的，即高风险应当支付高保费，低风险应当支付低保费的基本原则是不变的。而在政策性森林保险开展之初，为了便于试点工作的开展，全省上下实行统一费率，这样的做法并没有体现出地区间风险的异质性，因此财政补贴也仅是做到了数量上的均等，并没有与风险水平挂钩，补贴效率实际上也并非最优状态。
　　2.没有考虑到地区的财政实力差异。从补贴模式来看，各级财政对山西省生态公益林提供全额的保费补贴。其中，省直林场由中央财政和省财政各补贴50%；市直林场由中央财政补贴50%，省、市财政各补贴30%、20%；县直林场由中央财政补贴50%，省、市、县财政各补贴30%、10%、10%；其他生态公益林与县直林场补贴模式相同。在目前“一级政府，一级预算”的体制下，地方财政承担保费补贴的压力如何，尤其是县级财政支持森林保险发展的动力和能力是否可持续，是一个值得关注的问题。这种一刀切式的补贴模式是否满足区域政策性森林保险的可持续发展仍需打个问号。
　　3.补贴内容单一，推动政策性森林保险多样化发展的力度不够。针对森林保险保费进行补贴，确实解决了有效需求不足的问题，但并未对保险供给一侧产生作用，森林保险供给没有发生实质性的变化。甚至导致森林保险的政策性色彩过于浓厚，掩盖了森林保险的商品属性，制约了产品创新与实践，未能激发出森林保险市场的真正活力。
　　四、财政支持政策性森林保险发展的新思路
　　1.鼓励开展县级层面的风险区划，构建差异化的保费补贴体系。由于我省各地受灾特点不同，区域风险差异较大，因此深入细致地进行风险区划对政策性森林保险的精细化发展大有裨益。在现行补贴标准的基础上，应结合风险区划的结果，综合考虑不同区域风险水平、林农收入水平、财政收入水平等多方面因素，建立科学合理的补贴比例调整机制，实施动态差异化的补贴方式，大幅提高财政补贴效率，实现各地区政策性森林保险的可持续发展。
　　2.为保险公司提供相应的补贴，降低其经营管理成本，丰富森林保险供给。随着时机逐渐成熟，我省各地区的商品林保险也将会全面推开。相比于公益林，商品林种类更多，经济价值更高，风险类型更为复杂，相应保险产品的设计与开发难度更大，经营成本也更高。财政单纯提供保费补贴不足以调动商业性保险公司的积极性来满足多样化的保险需求，还需要为经营政策性森林保险业务提供一定比例的费用补贴、税收优惠，以消除保险公司涉足新领域、开发新产品的顾虑，促进多层次的森林保险保障体系的形成。只有增加供给侧的补贴力度，才能充分激发森林保险市场的活力，扩大森林保险供给，使需求与供给达到新的均衡点，不断加速政策性森林保险多样化发展的进程。
　　3.建立财政支持的巨灾风险补偿基金，有效化解巨灾风险。林业风险的系统性特征导致林业灾害具有关联性和伴生性，极易酿成巨灾。这种巨灾风险与保险中的可保风险相差甚远，一旦发生，会在很短时间内消耗完保险公司的所有储备，对公司正常的资金运营产生重大影响，波及到整个森林保险市场的稳定，制约森林保险的可持续发展。因此单靠保险公司承保政策性森林保险并不足以提供巨灾风险的损失补偿，需要由政府、保险机构、社会公众广泛参与，建立巨灾风险机制，成立巨灾基金，进一步缓解和分散局部区域产生的巨大赔付压力，为政策性森林保险不断走向成熟和完善提供坚强的后盾。(作者单位：山西财经大学金融学院)
　　本文为教育部人文社科规划青年基金项目（项目编号：13YJCZH173）阶段性成果。

王华丽 张宇