摘要：我国光伏产业的发展日益体现出对推动生态文明建设、促进国家能源结构转型发展和实现“双碳”目标的重要意义和作用。纵观我国光伏产业的发展历程，从产业政策变迁角度主要经历了补贴发展阶段、转型调整阶段和提档赋能阶段。相应地，光伏产业也经历了低端制造发展阶段、快速增长阶段和高质量发展阶段。据此，提出光伏产业应依靠“有为政府”和“有效市场”、依托于“光伏+”模式和坚持“双碳”目标方向，以实现产业的可持续发展。
　　关键词：政策变迁；光伏产业；发展对策
　　我国光伏产业的发展日益体现出其特殊意义和重要作用。党的二十大报告提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“加快实施创新驱动发展战略”，强调了要构建与我国现代化发展进程相符合的现代产业体系[1]。一方面，作为我国重要的战略性产业之一，光伏产业的发展对于有效推动生态文明建设、促进国家能源结构转型发展、实现“双碳”目标具有重要的作用。目前，我国光伏产业已形成较为成熟的产业链体系，在成本优势和规模经济效应的带动下具有较好的发展态势[2]。另一方面，光伏产业也体现了我国发展绿色经济、实现高质量发展的内在要求。中国力争在2030年以前实现“碳达峰”，2060年以前实现“碳中和”，因此，发展绿色清洁能源、持续实现碳排放量的下降是现阶段发展的必备要件。在这种情况下，2030年我国对于风电、太阳能发电的总装机容量将有巨大的需求，这显然需要发展强大的光伏产业予以支撑。因此，光伏产业的发展对于未来我国实现高质量发展目标具有重要的意义。
　　目前，随着我国相关政策的持续完善，光伏产业的市场规模不断扩大，产品技术迅速升级，在全球市场领域中已取得较为显著的优势。作为我国新能源产业的一个重要组成部分，光伏产业的发展对于推进我国能源生产结构优化、推动能源清洁低碳高效利用和低碳化均产生了重要的作用。但与此同时，我国光伏产业的发展也暴露出一定的问题，主要体现在光伏产业上游和下游面临“两头在外”的发展困境[3]，光伏产业各环节[4]存在供求不匹配、技术发展不均衡问题，各地区产业政策的影响效用不明确等。据此，有必要结合我国光伏产业政策变迁的发展背景对光伏产业发展情况进行分析，从多个视角提出产业发展的相应对策。

一、我国光伏产业政策的三个变迁阶段
（一）补贴发展阶段

　　21世纪前10年是我国光伏产业的补贴发展阶段。在这一阶段，我国光伏产业基本从零开始，在产业链各个环节的发展上均存在一定的空白。尽管我国于20世纪50—60年代便开始了光伏发电技术的相关研究，但受种种原因影响，至21世纪初期我国才开始光伏发电的产业化发展。2000年，我国开始出现光伏产业的配套类公司，在政府给予相应政策资金的推动下，我国光伏产业开启了国产化的进程。
　　光伏产业链的上游主要是多晶硅料的发掘，涉及原材料的采集和产品的设计研发，生产流程较复杂；产业链中游主要涉及薄膜光伏组件的制造，需要进行更为精确的成本控制；产业链下游的重点在于光伏应用类产品（如光伏用逆变器）的生产，需要配套终端的实际需求和相关政策。在初期发展阶段，光伏产业链各个环节均存在技术更新和管理升级的需要，因此产业政策以实施各类补贴为主，并且补贴针对全产业链及其几乎全部环节[5]。

（二）转型调整阶段

　　我国光伏产业于2011年以后进入转型调整阶段。2011—2012年，我国光伏产业的发展受到约束，面临“两头在外”的发展困境[6]。在这种情况下，我国调整光伏产业政策，从以往的以补贴为主逐渐转向规范发展为主的政策目标。从2015年开始，我国针对光伏市场和产品出台了相关的发展规范与标准，以期调整和优化光伏产业布局，增强光伏企业的市场竞争力和迈向世界市场的能力。2012—2017年，我国光伏发电的总装机量持续增加，光伏行业集中度不断提升，光伏技术不断更新升级并带动光伏产业产能的持续增长。与此同时，政府对光伏产业的补贴也达到峰值，光伏产业开始走向规范化发展道路。
　　在转型调整阶段的后期，我国光伏产业的发展也出现了一些问题。由于这一阶段的政策对于全产业链仍然施以补贴，导致产业上游形成了行业垄断局面，而产业中下游则因新成立企业数量增加，企业利润相对较低[7]。此外，由于相比其他产业和行业，光伏产业补贴力度较大，投资形成了产能剩余，而光伏企业因受到补贴吸引而仍在持续投资，因此出现了补贴缺口增大、抢装潮和弃光率高等一系列问题[8]。为此，我国于2018年推出光伏产业“新政”，光伏产业的发展又进入一个新的发展时期。

（三）提档赋能阶段

　　我国光伏产业发展的第三个阶段是从2018年至今的提档赋能阶段。在这一阶段，我国针对光伏产业发展过程中的问题推出了一系列产业政策，其中由国家发展改革委、财政部和国家能源局于2018年5月31日共同出台的《关于2018年光伏发电有关事项的通知》被认为是光伏发展历史上最为严格的产业调控政策，是产业发展的一个重要历史标志，业界称其为“531新政”。以此为发端，我国光伏产业在此后几年发展过程中经历了一轮新的洗牌过程，产业结构得以优化，此前存在的行业补贴缺口以及“弃光限电”等问题和矛盾也得到了解决，光伏产业在形成“补贴退坡”的同时，实现了竞争力的提档升级。
　　“531新政”出台以后，各地区政府按照政策要求对光伏产业开展监管，其中最显著的特点是减少了产业链上各环节的补贴数量。产业补贴的“退坡”对产业链中下游环节影响较为显著。由于一直以来中游和下游环节过于依赖补贴政策，从而在“531新政”的推动下，中下游企业开始严格控制产品制造成本，并按政策要求落实节能减排和环境保护，通过提升竞争力扩张市场。在产业上游方面，由于多年的发展形成了较为成熟的多晶硅加工工艺和流程，并且行业集中度显著提高，“531新政”的补贴“退坡”对其所产生的影响较小。
　　除了减少补贴以外，“531新政”及此后的产业政策更加注重对光伏产业的监管及建设保障措施，同时也更加强调光伏领域的技术推进以及光伏产业在实现扶贫脱困方面的重要作用及影响[9]。总体而言，“531新政”及后续产业政策在短期内使得企业的盈利能力有所下降，一些企业因失去补贴而退出市场竞争。但从长期角度看，相关政策的实施带动了企业自主研发和创新能力的提高，行业的竞争性、多元化和技术性发展趋势越发显著。

二、政策变迁背景下我国光伏产业的发展路径

　　结合我国光伏产业政策变迁的三个阶段，光伏产业的发展也形成了较为显著的三个阶段，每个阶段都表现出不同的特点。总体上，我国光伏产业经历了低端制造发展阶段、快速增长阶段和高质量发展阶段，并形成了目前具有较强竞争力的发展态势。

（一）低端制造发展阶段

　　在发展的早期，我国光伏产业受到要素禀赋限制，特别在技术和资金方面的短缺使得光伏产业生产的低端化特点较为明显。从产业链的角度看，光伏产业在其上游——多晶硅料发掘方面一直受限，相关生产制造领域的关键性技术为西方发达国家把控，因而发展较迟缓；产业链中游——光伏组件制造环节的技术壁垒较易突破，诸多企业在政策补贴的支持下大规模开展该领域的运营，形成了较快的发展态势；而产业链下游——光伏应用的主要供给方仍然在国外，国内相关领域的产业规模较小。在这种情况下，国内光伏产业主要的生产制造领域位于产业链中游，在产业价值链上属于低端环节。
　　在早期发展阶段，依靠产品生产制造的低成本优势以及产业补贴政策，我国光伏产业形成了组件产品制造的产能剩余。同时，由于产品出口国外的低价优势，光伏产业受到一些国家的抵制。2011年，国内光伏企业的出口业务受到较大影响，一些行业龙头企业面临破产重组，行业也在一定程度上陷入低迷状态。

（二）快速增长阶段

　　在这一阶段，我国光伏产业的发展面临“转折点”。一方面，光伏企业产品出口海外受到打击，国外市场不断萎缩，企业面临转型压力；另一方面，产业政策从单纯重视补贴转向产品应用的支持，为企业转型发展创造了条件。在机遇与挑战并存的发展时期，国内光伏产业持续优化布局，产业链向两端的高价值领域不断延伸，在推动产业优化转型升级的同时，也实现了产业总量的快速增长。2018—2022年，我国光伏产业投资总额增长了约78倍，年均增长率达到298%，带动了光伏产业收入的大幅度增长。但与此同时，光伏产业投资的增长更多是将过剩产能引向了国内市场的开拓方面，而光伏领域的核心技术并没有获得显著的提升[10]，因此这一阶段的发展仍然受到技术方面的制约。

（三）高质量发展阶段

　　随着“531新政”的颁布，我国光伏产业开始进入高质量发展阶段。由于国家鼓励绿色环保、减排增效和技术提升的高质量发展路径，光伏产业各环节领域持续开展精细化管理，企业通过多种举措降低生产制造环节的成本，改善生产环境，推进节能减排增效手段，提高光伏产业链整体效益。光伏行业环境的改善也进一步优化了投资环境，来自国内外的产业投资数量进一步增加，投资领域范围不断增大，实现了光伏产业链整体的发展。
　　我国自2020年以来提出“碳排放”“碳中和”发展目标，光伏产业全产业链的优化升级路径日益明显。在产业链的上游，通过硅料产品生产工艺的提升和基础性装备技术的发展，多晶硅生产领域发掘出大量产能。在产业链下游，受益于相关政策（如“风光大基地”“整县推进”等）的支持，光伏应用市场持续扩大。按照《中国光伏产业发展路线图（2021年版）》的预期规划，我国光伏发电领域的终端需求将在“十四五”期间达到300GW。光伏产业政策同时也带动了产业技术的提升，使我国在多晶硅生产能耗下降、光伏设备效率提升等方面形成了长远的发展。

三、政策变迁背景下我国光伏产业的发展对策

　　综合上述分析可知，伴随着我国在不同阶段的产业政策变迁，光伏产业规模不断扩大，产业竞争力持续提升，已形成较完整的产业链协调发展格局。我国光伏产业属于新兴产业，在20多年的发展过程中由于得到相关产业政策支持而发展壮大。光伏产业政策经历了从“补贴为主”到“规范为主”的发展过程，光伏产业则经历了从“粗放式增长”到“集约式发展”、从“扩张市场”到“技术领先”的发展历程。总结过往经验，在我国光伏产业发展方面主要提出以下对策。
　　第一，依靠“有为政府”和“有效市场”，推动光伏产业发展壮大。在光伏产业领域，传统的政策补贴作用将进一步减弱，产业政策应更加专注于光伏市场的构建和统一。有效的产业政策应使光伏市场发挥资源配置的重要作用，推动各类新型生产要素的价值实现。相关产业政策应关注各类光伏产品市场之间的联系与互通，打通光伏产品“大市场”，实现光伏产业链整体的价值提升。同时，现有的补贴政策应进一步优化，重点对行业的技术研发、绿色发展等方面予以支持和激励，对在创新领域实施开拓的民营企业提供保障，促进产业创新发展。
　　第二，依托“光伏+”模式，打牢光伏产业的发展基石。未来的光伏产业将突出基础性的绿色能源作用。伴随着光伏技术的不断发展，光伏产品设备和系统将越来越适应各类场景，各种小而灵活的光伏装机设备系统将基于“光伏+”模式，推动相关产业和领域的转型升级。例如，在农业、渔业生产领域发展“光伏+农业”“光伏+渔业”，在工业制造领域开拓“光伏+交通”“光伏+油气”“光伏+家庭能源”，在高新技术领域开创诸如“光伏+芯片”等新模式。在未来的发展中，“光伏+”将是又一个重要的风口，特别体现在对传统行业领域的赋能升级方面。因此，有必要建立相关的产业政策，打牢光伏产业基石，各区域结合相应的优势产业发展“光伏+”模式，进一步实现各类产业的转型升级发展。
　　第三，坚持“双碳”目标，打通光伏产业的绿色发展路径。我国在新时期提出“双碳”发展目标，旨在提升各类产业的未来发展潜质，在产业发展过程中坚持绿色理念，在世界范围内构建和打造新的产业竞争力。光伏本质上属于绿色能源和新型能源，体现“双碳”发展的方向目标。随着产业的发展，光伏产品将越来越深入人们的生产与生活，如市政建设、信息通信、公路铁路建设、航运、发电等诸多领域将越来越多地运用到光伏。据此，应在坚持“双碳”目标的基础上，各地区进一步提出和优化光伏产业政策，形成在能源转型发展领域的战略性新兴产业发展路径，开拓经济社会的绿色发展通路。

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