山西省政协常委、提案委员会主任 刘志杰

　　今年“十四五”收官、“十五五”谋划正同步展开。习近平总书记指出，“谋划‘十五五’时期经济社会发展，要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕。”谋划山西“十五五”规划，应认真落实这一重要指示，既要定好山西高质量发展、全方位转型发展的目标任务和实施重点，也要着眼稳步推动共同富裕，守住兜牢民生发展的底线，让人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感。

一、牢记初心使命，坚持民生为大

　　“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”“中国式现代化，民生为大。”制定“十五五”规划，发展是基础，保障是底线，要以人民为旨归，把增进民生福祉、兜牢民生底线在全局中定位、从战略上着眼，一张蓝图绘到底。
　　从新发展阶段目标任务看，确保到2035年山西与全国同步基本实现现代化，这是我省“十五五”规划的根本战略指向，需要经过“十四五”奠定基础、“十五五”深化推进、“十六五”冲刺收官三个规划期的接续奋斗。“十五五”作为承上启下的关键五年，应当为后续的冲刺打牢基础。必须强化目标导向和问题导向，统筹推进高质量发展与高品质生活协同共进，持续提升人均GDP与人均收入水平，缩小山西与先进省份的差距，加快追赶全国现代化建设的步伐。从新的发展基础看，山西发展长期向好的基本趋势和支撑条件正在不断积累：2024年全省地区生产总值2.55万亿元，跨越人均一万美元大关（10358美元），进入物质型消费向服务型消费跨越的阶段；财政保障能力较强，2024年全省一般公共预算收入居全国第13位；城乡路水电气网等基础设施不断完善，教育、医疗、养老等公共服务持续优化，这些基础性成果为我们守好民生底线提供有力支撑。从新的趋势特征看，受国际环境深刻影响、国内条件深刻变化、新科技革命深刻驱动，“十五五”时期山西将从中等收入迈向高收入阶段，从传统产业体系转向现代产业体系，从城镇化加速转向城镇化成熟，从污染治理转向绿色低碳转型。抓住这一窗口期，山西不仅有条件在新质生产力培育、数字转型、绿色转型等方面释放潜能，而且能够推动人民生产生活水平有更大提高。从新的增长动能看，改善民生、守牢底线不仅是政府责任担当，更是拉动内需、提振信心的重要抓手。消费的背后看收入，收入的背后看就业，就业的背后看保障。通过稳就业、促增收、提社保、强教育、重医养、扩供给，不断激发居民消费潜力，构建起消费和创新双轮驱动的增长新模式，实现经济和民生互促共赢，实现更高质量、更有效率、更可持续发展。
　　在看到上述有利条件的同时，还要清醒认识和把握“十五五”时期面临的三大民生挑战。
　　（一）“追赶全国”实现高质量发展的挑战。从“十四五”规划落实情况看，我省在高质量发展和高品质生活方面与全国还有差距。以2024年为例，一是人均地区生产总值低。全省人均地区生产总值73769元，仅为全国水平的77%，位居全国第22位、中部六省第5位,仅高于河南省、低于周边的陕西和内蒙古。二是居民收入水平低。全省居民人均可支配收入3.24万元，仅为全国水平的78.5%，排名第21位。三是城乡收入差距大。全省农村居民人均可支配收入1.87万元，仅为城镇居民（2.4万元）的43.8%，仅为全国农村居民人均水平的81%，位居全国第26位。四是消费支出水平低。全省人均存款11.6万元，位居全国第7位，但人均消费支出2.11万元，仅为全国水平的74.7%，位居全国第29位。
　　（二）“未富先老”社会结构深度调整的挑战。“十四五”时期以来，在人口和社会结构方面，呈现出“未富先老”等更加突出的特征和趋势。一是人口负增长趋势持续。2022年开始，我国人口总体上由增量转向减量发展阶段。2024年，山西人口自然增长率为-1.39‰，总人口减少20.03万人，人口总量减少速度快于全国水平。同时，受晚婚晚育、不婚不育影响，家庭小型化加剧。一人户比例接近24%（2020年七普数据，全国一人户25%）。二是深度老龄化持续。山西65岁以上人口比重在2022年达到14.48%，比全国晚一年进入深度老龄化。2023年老年抚养比上升到21.76%（全国22.5%），据测算，到2030年左右65岁以上人口将超过20%，进入超级老龄化社会。老年抚养比持续上升，传统家庭支持功能减弱，对全社会养老和照护体系提出更高要求。三是劳动力减少趋势持续。全国15—64岁劳动年龄人口在2013年达到峰值（73.9%），2023年下降到68.3%，同期山西从75.8%降到69.87%，略高于全国。“十五五”期间，由于第二次婴儿潮出生的大量人口（1962-1966高峰期）大规模退休，而进入劳动年龄的人口数量（2006—2010低谷期）大幅减少，传统“人口红利”将进入最后窗口期。
　　（三）“底线趋高”保障不足的挑战。伴随人民生活水平不断提高，民生保障底线也随之不断调整和趋高。目前，全省基本医保与养老参保率已达95%，但在民生福祉具体指标上，仍存在结构性差距。例如：2023年全省人均预期寿命为78.5岁，略低于全国平均水平；学前教育普惠率为88.27%，低于全国3.3个百分点；城镇调查失业率为5.5%，高于全国和周边多数省份；城乡低保保障标准均低于全国及中部平均水平。由此看，保障覆盖尚可，但保障水平仍需提升，公共服务的均衡性与可及性仍待加强。

二、关注重点群体，守牢民生底线

　　实现第一个百年奋斗目标的一条成功经验，是打赢脱贫攻坚战，守住了民生底线，确保了全面建成小康社会的质量成色。实现第二个百年奋斗目标，要借鉴这一经验，坚持底线思维，从现在开始，就要未雨绸缪守住兜牢民生底线，将生产生活困难的重点群体纳入重点保障范畴。
　　（一）关注低收入群体和特殊困难群体的兜底帮扶。这是推动共同富裕的战略考量。“十五五”时期，区域发展差距、城乡发展差距和不同群体间的收入差距将一定程度存在，聚焦这三大差距中的最大短板和最大变量，就是要解决好低收入群体和特殊困难群体的兜底帮扶工作。低收入群体包括最低生活保障对象、低保边缘人口、支出型困难人口和防止返贫监测对象。2024年，全省纳入低收入人口动态监测的132.1万人，低保对象95.4万人，支出型困难人口1.3万人，防止返贫监测对象10.2万户23.1万人。特殊困难群体主要是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养人的老年人、残疾人和未成年人。2024年，全省特困人员12.8万人，孤儿和事实上无人抚养儿童1.1万人。
　　建议：在规划指标上，重点监测好城镇居民人均可支配收入增长（%）、农村居民人均可支配收入增长（%）和城乡收入比三个指标，作为“居民人均可支配收入增长（%）”指标下的二级指标，有利于实现对居民收入变动分区域分群体的精准监测与预警，精准回答谁在增长、谁没增长、增长是否均衡，防止平均数掩盖大多数，避免总体增长下的贫富差距风险积累。在政策取向上，要制定和完善低收入人口认定办法、刚性支出困难家庭认定核对办法，完善动态监测预警，及时将符合条件的对象纳入社会救助范围。全面开展低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定。合理确定调整最低生活保障标准，与城乡居民人均消费支出相挂钩，切实保障困难群众基本生活。加强最低生活保障标准与其他社会救助标准的衔接。实施农村低收入人口开发式帮扶提能增收行动，建立农村低收入家庭劳动力劳动伤害帮扶机制。精准落实为困难群体代缴城乡居民社会保险费政策，确保社保不断档、救助有保障，让困难群众感受到民生温度。
　　（二）关注“一老一小”群体的普惠服务。这是实现公共服务均衡可及的战略考量。从养老事业发展看，2024年山西60岁以上老年人口778.99万人，占到常住人口的22.61%。65岁及以上人口541.84万人，占到常住人口的15.72%。全省养老服务机构仅有1291家（其中，公办288家、民办554家、公建民营449家），养老床位21万张，其中护理型床位仅有7万余张，养老护理从业人员约3万人，明显不适应需求，与发达省份比差距较大。如，山东农村养老设施覆盖率90%以上，上海护理型床位占比超60%，浙江三甲医院医师下沉社区占比35%。从托育事业发展看，2023年全省每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数3.75个，比“十四五”初期提高2.25个。2024年全省幼儿园公办率55.52%，低于全国平均水平（57.9%）2.38个百分点；普惠率（88.27%）低于全国平均水平（91.6%）3.33个百分点。全社会抚养压力加大，2023年，全省少儿抚养比21.37%，加上老年抚养比21.76%，总抚养比达到43.13%。
　　建议：在规划指标上，重点监测好每千常住人口医疗机构床位数、新建养老机构护理型床位占比、三甲医院医师下沉执业比例三个指标，作为“每千人口拥有执业（助理）医师数（人）”指标下的二级指标，进一步反映区域医疗资源丰富程度、配置的均衡性和可及性，同时也反映医疗康养服务在老龄化、城乡发展差异背景下的服务能力提升水平。在政策取向上，重点是提升公共服务普惠性水平和多样化社会服务的可及性。建立起质量有保障、价格可承受、运营可持续的“老”“少”普惠服务体系。要加快推进城乡公共空间适儿化、适老化和无障碍改造。完善社会保险、社会福利、税收等方面对“一老一小”群体的支持政策。要以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，逐步提升养老机构护理型床位占比。普惠养老服务要向社区倾斜，增强日间照料、康复护理、上门服务等能力，优先满足孤寡、残障失能、高龄留守和低保家庭老年人照护需求。要清理取消限制老年人社会参与的不合理政策规定，支持推广“以老助老”服务模式。落实儿童优先原则和儿童友好理念，帮助解决好留守儿童、困境儿童亲情陪伴、安全照护等方面的实际问题。要多渠道增加公建托位供给，大力发展社区嵌入式托育和家庭托育点，支持有条件的幼儿园延伸发展托育服务。要推动普惠托育纳入职工福利体系。
　　（三）关注农民工群体和灵活就业群体的权益保障。这是实现社会公平正义的战略考量。农民工群体和灵活就业群体（含新就业形态）为全省经济社会发展作出了重要贡献。2024年，全省农民工有633.5万人，其中外出务工的占到52.8%。灵活就业群体有353万人。当前这两个群体面临的困难和矛盾是，生存尊严的托底、发展尊严的提升和参与尊严的实现。如，因工作流动性大、用人单位参保意愿低等原因，未被基本养老、医疗、失业、工伤等保险覆盖或参保率低；养老保险、医疗保险的转移接续手续繁琐、年限累计困难，权益保障落实难；难以享受就业地的公共就业服务、职业技能培训等资源，公共服务可及性差；养老保险缴费档次低，与城镇职工待遇差距大，难以满足养老生活需求。
　　建议：在规划指标上，新增“居住用地保障房配建面积占比（%）”指标，主要是为低收入家庭、灵活就业群体、外来务工人员解决住房难题，保障基本居住权。设立大龄（45岁以上）劳动者失业率、职业技能培训覆盖率、就业安置率三个指标，作为“城镇调查失业率（%）”指标下的二级指标，进一步反映重点群体失业风险和就业政策干预效果。设立农民工参保率（尤其跨省流动人员）、灵活就业人员参保率、在职参保人数/退休领取待遇人数三个指标，作为“基本养老保险参保率（%）”指标下的二级指标，进一步反映重点群体养老保险“应保尽保”程度、养老保险提标扩面政策效果以及政策可持续性。在政策取向上，重点是实现基本公共服务权益的公平性，避免其“高流动、低保障”。要完善常住地提供基本公共服务实施办法，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利。全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，健全参保激励约束机制和转移接续机制，有序提高参加职工基本养老保险和医疗保险比例。稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。加大保障性住房供给，引导支持在保障性住房中兼顾职住平衡的宿舍型、小户型青年公寓供给。通过系统性职业技能培训、新型职业认证标准等途径破除学历、资历等壁垒，制定技能人才最低工资分类参考指引，将技能提升补贴申领对象放宽至领取失业保险金人员。

三、坚持规划引领，加力投资于人

　　习近平总书记指出，“现代化的本质是人的现代化。”“十五五”规划要围绕人的全面发展、聚焦群众急难愁盼，深入推进党的二十届三中全会确定的民生领域各项改革，加大“投资于人”的力度，让规划体现时代高度、彰显实践精度、蕴含民生温度。
　　一是要坚持高质量发展与民生改善相协调。要重视解决长期以来，在规划编制时侧重对物的投资和供给，对人的需求和消费研究不足的问题。“十五五”规划要把持续扩大内需、提振居民消费作为高质量发展的重大举措，推动形成高质量供给创造新发展需求，新发展需求牵引高水平消费的良性循环。要顺应经济社会结构新变化，把“投资于物”和“投资于人”紧密结合起来，集聚各类资源要素，更多地投资于人，建立健全覆盖全人群、全生命周期的政策体系，将婚育、教育、住房、就业、就医、养老等一体考虑，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
　　二是要坚持长期目标与动态调整相结合。要紧盯基本实现现代化这一总体战略目标，合理倒推、科学测算确定各类目标指标，也要全面评估“十四五”规划落实成效，找准保障和改善民生的关键堵点和突围路径。要着力提高中低收入阶层居民的收入，提高财政支出用于公共服务和民生的比重，提高居民消费占总需求的比重，提高居民可支配收入占国民收入的比重，让老百姓信心更强、预期更稳、消费底气更足。要建立规划实施弹性机制，预留“政策接口”或“试点—推广”机制，对重点群体民生底线诉求开展常态化监测、周期性校准。
　　三是要坚持尽力而为与量力而行相统一。规划目标既要重视指标化，也要重视项目化。规划目标进“本子”，项目才能进“盘子”，资金才能进“笼子”，关键是民生改善要进“脑子”。要以发现问题、解决问题为导向，把群众的“急难愁盼”具化为一件件实事、一个个项目、一项项工程。扎实做好各类民生项目的前期论证、规划设计、概算批复、资金来源、用地保障等工作，提升项目成熟度和落地率。要量力而行更要借力而上，加强与国家部委的沟通协调，抓紧国家重大政策窗口机遇，提炼我省具有需求响应性、要素牵引性、服务覆盖性的大项目新项目进入国家规划，接天线也接地气。如，全国目前正在制定低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶方案，我们要积极争取推动我省原属国定贫困县纳入全国帮扶方案。要加强部门协作与政策协同。健全跨部门横向和省市县纵向链接机制，推动省直各部门和省市县从“物理拼桌”升级为“化学融合”，防止“顾此失彼”“多龙治水”。要在教育、医疗、就业、住房、养老等领域探索形成更多“政策沙盒”机制、“资源联动”机制、“风险推演”机制，提升各项政策的协同度、精准度。