为进一步规范生产安全事故罚款程序,依法严格追究生产安全事故发生单位及其有关责任人员的法律责任,2023年7月,应急管理部起草了《生产安全事故罚款处罚规定(修改征求意见稿)》。该意见稿主要着眼新发展阶段、新发展理念、新发展格局对安全生产提出了更高的要求,明确了执法主体,加大了违法行为的成本,有助于追究生产安全事故责任,保障人民群众生命财产安全,以适应当前和今后一个时期生产安全事故行政处罚工作需要。
一、主要亮点
(一)明确执法主体,梳理执法依据
《生产安全事故罚款处罚规定(修改征求意见稿)》第二条针对政府职能的转变,将执法主体确定为应急管理部门和矿山安全监察机构。这样的修改意义重大,有利于落实执法责任,保障执法过程合法和规范责任,提高执法办案的积极性,提升执法效率,从而实现有效执法。此外,2021年修订的《中华人民共和国安全生产法》进一步强化和落实生产经营单位的主体责任,加大了对生产经营单位及其负责人安全生产违法行为的处罚力度。而下位法必须服从上位法的规定,因此该征求意见稿重新对《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》的相关内容作出相应修改,以期适应新发展的理念,根据新的执法依据,推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
(二)加大违法处罚力度,细化处罚情节
《生产安全事故罚款处罚规定(修改征求意见稿)》在多处加大了罚款力度。如其第二十条中规定:发生特别重大事故的,处上一年年收入100%的罚款。此前规定为处上一年年收入80%的罚款。该征求意见稿实行针对企业和企业有关责任人员的“双罚制度”,加大违法处罚力度,细化违法处罚细节,一方面使企业及其从业人员的法律责任更加清晰,从而倒逼企业有关责任人员真正履行自己的法律职责,增强主体责任意识和法律意识;另一方面,细化处罚情节,使得执法的“红线”更为清晰,有利于促使企业守住安全“底线”,对严重违法的企业形成强力震慑、保持高压态势,让触碰法规“红线”的企业无法立足,促进企业健康合规发展。
(三)细化裁量基准,提高执法能力
值得一提的是,对于负有非主要责任事故的发生单位以及相关责任人员,可以按照本规定有关条文规定的裁量基准,下划相应的幅度处以罚款。鉴于一些裁量的标准、条件、种类、幅度等问题存在不统一的情况,容易造成行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象,征求意见稿明确了裁量权基,利于防止行政裁量权滥用。此外,针对非主要安全事故的相关责任人员,在基准刑以下处罚,并不是权利的滥用,而是“弹性受罚”。弹性受罚并非不遵守法规,而是在条件允许的情况下,体现出法规的人性化,这一措施不仅最大程度地体现了法律法规的人性化,而且没有违背法律法规“违法必要惩”的原则,这样人性化的法规,正是在当今社会中所必需的,也是此次征求意见稿修改的最大亮点。
二、完善的建议
一是罚款的方式可以进一步细化。就目前来看,处罚模式较单一,不少中小企业在被处罚后面临无法继续经营,导致破产的情况。因此,可以采取固定罚款与浮动罚款相结合的方式,即根据不同类型的事故设定不同的罚款底线,同时根据企业规模按一定比例进行处罚;明确事故发生后企业承受经济责任的先后顺序,把民事赔付明确置于行政罚款之前;另外应把企业处理事故的态度和结果,比如事故抢救情况、善后处理等,明确列入从轻、减轻处罚的条件中。
二是可以设置权责清单,理顺执法体系。一方面,做到明确工作职能,梳理权责清单。执法主体不得擅自增加或减少执法的权限,不仅要职责到岗也要责任到人。另一方面,做好和其他责任单位的协调和配合。妥善处理好配合和处罚的关系,变事后查处为积极构建事前预防、事中检查、事后查促的长效监管机制,承接好各项处罚的职能,依法履行生产安全事故的处罚规定。
三是加强宣传教育,改善执法环境。应当坚持“罚教统一”的处罚原则,对于安全责任事故,预防大于处罚,这才是有效防范遏制安全事故的重要手段。因此,执法主体可以通过微信公众号的宣传方式,广泛宣传企业合规生产的重要性以及违法生产的企业遭受处罚的典型案例,让安全生产的法律法规深入企业员工和责任人的内心,使其增强法律意识,自觉遵守安全生产的相关规定。[作者:芜湖市北京盈科(芜湖)律师事务所 朱周]