苏婧

　　习近平总书记多次强调，生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，保护生态环境就是保护生产力，决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长。坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。
　　党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中强调，要从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，加大生态系统保护和修复力度。生态保护修复就是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。
　　矿山生态保护修复是生态保护与修复中的一个重要领域。众所周知，矿产资源的开发利用推动了我国国民经济的快速发展，同时也给生态环境带来巨大的负面效应，引起生态破坏和环境污染。据不完全统计，在我国矿产资源开发和利用过程中，每年压占、损毁土地约20万公顷，矿山累计破坏土地达450万公顷，因此矿山生态修复已经迫在眉睫。但矿山生态修复成本极高，根据国土部门测算，治理一亩矿山需要1万-1.2万元的资金投入，耗时周期长，过去其修复资金以政府承担为主。由于实践中矿山环境领域大量污染已经无法找到责任主体，环境治理缺乏良好收益，财政资金供需矛盾冲突严重，单靠政府出资根本无法满足矿山生态修复的需要。面对矿山生态修复资金短缺、渠道单一的问题，如何引入社会资本投入，减轻政府承担的财政资金压力，号召矿山企业、民间资本参与到矿山环境修复治理的工作中来，形成矿山生态修复治理多元投融资模式，一直是矿山生态修复的难题。
　　PPP 模式全称为 Public-Private Partnership，20世纪80年代，英国开始率先使用PPP模式开展基础设施建设，包括道路交通、医疗卫生、排水系统等领域。我国现行法规政策中称之为“政府与社会资本合作”，其最大优势在于拓宽融资渠道，激发民间投资活力，是经济转型升级的必然趋势。自2013年开始，我国开始了新一轮的PPP模式项目运作，政府方与社会资本作为平等主体签订协议，拓宽投融资方式，达到双赢，不失为一种新尝试。近年来，我国在水环境治理、土地治理等多项环境治理领域引入了政府与社会资本合作模式。
　　根据国务院办公厅日前发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），矿山生态保护修复被列入生态修复的重点领域。随着该文件的发布，PPP模式将在矿山环境修复治理领域中发挥重要作用。相较于我国现阶段的矿山环境治理和生态修复模式而言，PPP模式的引入意味着时代性和前瞻性，将进一步丰富PPP模式的内涵，促进PPP模式和矿山环境治理与修复领域的深度融合，为矿山治理与修复实践中亟待解决的问题提供了有效方案，与此同时，这一举措将为未来政府行政手段的更新和政策的践行提供新思路、新方法，为产业的可持续发展和企业转型提供新的内在动力，还会赋予金融机构及监管部门新的角色定位，向建设可持续发展的美丽中国的目标迈出重要一步。
　　在国务院办公厅发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》中，中央要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态保护修复高质量发展，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生态文明体系，推动美丽中国建设，其中重点提出了社会资本与政府合作模式。中央提出，针对历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，修复目标是实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用；参与绿色矿山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。
　　面向未来，政府与社会资本合作推动矿山生态修复需要进一步在立法、投资回报、监管服务、财税支持方面深入探索，为保护生态环境、创建生态文明发挥力量。

建立国家层面PPP法律框架

　　我国PPP领域目前缺乏高位阶的法律，因此需要尽快建立国家层面的PPP法律框架，规范、指引政府与社会资本合作。在PPP领域立法中，涉及价值评估、制度框架、争议解决办法及项目风险分配等内容时，可以借鉴国际立法文本，明确PPP应用范围、政府审批权限、流程和管理程序、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、政府监管和公众参与制度等。其次，在经验做法方面，也可以学习借鉴世界范围内其他国家，完善我国法律法规和制度体系，给予政府正确的角色定位，同时给项目各参与方提供行动依据和纠纷解决依据。

拓宽合理回报渠道

　　由于PPP项目建设周期较长，部分PPP项目从建设到最后运营需要二十至三十年时间，可能存在无法盈利的问题，因此需要发展绿色金融信贷、拓宽企业的绿色发展融资渠道，鼓励社会资本共同参与到生态修复的PPP项目当中。统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。地方政府也可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

优化政府监管和公众监督

　　在政府和社会资本的合作中，为了促进项目平稳运行和实施成功，地方政府应当树立良好的诚信风气，严格依照法律法规与社会资本订立合同，行使合同权利和义务，依法履行监管职责，用政府信用打消社会资本投入PPP项目的疑虑和担忧。同时，要认识到社会公众的监督广泛而又有效，保障公众的知情权，明确公众的监督权，加强人民群众对PPP项目的监督，加强公众参与。公众在对PPP项目的监督中发现有违法乱纪的行为、损害公共利益的行为，可以向有关部门直接反映、举报，行政部门要畅通公众的检举渠道，保障公众的诉求能及时得到有效的反馈。
　　在公众监督过程中，要坚持公开透明的原则，保障公众监督权的行使，推动社会资本公平参与，遏制政府方贪污腐败行为。此外，建议国务院相关部门应尽快出台PPP项目信息披露规范性文件，促使项目信息披露机制的实施和公众监督有法可依、有章可循。

给予参与方财税支持

　　发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP模式引入社会资本开展生态保护修复的运作方式。对于符合条件的企业，可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。比如社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。针对从事矿山环境治理PPP项目的企业，政府可以出台相应政策，拓宽企业融资渠道。由政府带头出资成立服务矿山环境治理PPP项目基金，对资金不足的企业实行财税补贴，也可将政府财政资金作为基础性资金，与社会资金共同组建省级或者地方性的矿山环境治理项目基金，为社会资本提供资金支持。
　　综上所述，矿山环境治理与生态修复是一项关系到我国能源结构调整和能源产业高质量发展、影响公众及其生存环境的重要举措，而PPP模式的优势和运作方式与我国现阶段矿山环境修复治理的需求相吻合，使得政府与社会资本合作相较于其他模式而言成为当前我国矿山环境修复的最佳运作模式。因此，通过不断深化推进制度体系改革，加快和完善法治建设，践行依法治国理念，将为PPP模式运作提供有力的制度保障；优化政府监管与公众监督，加强我国政府职能和定位的转变，加强公众的知情权和监督权，将为PPP模式运作提供有效的实施保障；加强财税支持力度和设立合理投资回报渠道，将为政府与社会资本共同参与PPP项目运作畅通获益渠道和资金支持。
　　展望未来，我国矿山环境修复治理领域运用PPP模式的条件将会日益成熟，为我国矿山生态环境保护与修复融资困境进一步提供解决思路，为我国实现生态文明建设和中华民族永续发展的“千年大计”添砖加瓦。（作者单位：山投集团（天津）科技发展有限公司）