——以AC高速公路为例

梁安鹏1 郭屿圻2 梁娟娟2

　　交通运输综合行政执法是保证道路通行安全、促进公众便捷出行的主要职能机构，在高速公路网络体系不断健全、货运需求不断上升的情况下，正在承受着基层执法任务急剧增多的压力。因此，在这样的情况下，研究执法资源投入和产出效率之间的关系就显得十分必要。
　　广西是西南地区重要的交通枢纽，其高速公路建设也一直都在持续进行中。AC高速由于特殊的地理条件以及安全管理工作环境，在基层执法工作中存在着较大的困难，属于典型的山区地形和高安全风险的交通线路，是开展基层交通执法成本效益研究的好案例。本文以AC高速为研究对象，采用成本效益分析的方法，对基层交通运输综合行政执法的成本构成、实施效果和存在的问题进行系统的分析，并借鉴国内外的相关经验提出相应的建议，以期为基层执法效率的提高提供实践指导和理论支持。

一、基层交通运输综合行政执法成本构成

　　基层交通运输综合行政执法成本构成反映的是一定时期内行政主体执行职能所需要的全社会资源总消耗量，其结构主要是由固定成本和变动成本两大部分组成。根据AC高速公路实际运营情况以及行业典型案例研究可知，影响基层执法成本的因素有多个方面具体的要素。
　　（一）人力成本
　　人力成本属于基层执法成本的主要构成部分，具有很强的刚性特点和很小的弹性范围。AC高速一线执法人员共8人，从事路面巡逻、风险检测、违法处理、应急处置等。从支出结构上看，人力成本包括基本工资、绩效奖金、社保缴费、住房公积金、各种福利支出等，受到法定编制限制和工资标准调整的制约，具有较大的刚性增长特点。在这种情况下，提高人力成本效益的关键不是减少人员的数量，而应该从科学地优化资源配置和加强业务能力培训两方面入手来达到最大化的效果。
　　（二）物力成本
　　物力成本主要是执法车辆购置和维护费、装备采购费、办公场地及配套设施运行费等。以AC高速公路为例，年度车辆维保成本为2.2万元，燃油消耗为2.5万元，两项加起来大约是4.7万元，这只是一个直接的运维成本数字，并没有把车辆购置折旧这些隐性成本包含进去。虽然安全生产投入（约27万元）、隐患治理专项经费（约18.5万元）没有被包含在执法成本核算当中，但是二者对于总体支出的影响有着很强的联系。在目前的“人力驱动型”管理模式之下，资源分配效率存在着较大的改进余地。
　　（三）技术成本
　　技术成本指的是为了提高执法效率而产生的信息化、智能化设施采购及运维成本，即智能监控装置、高清视频采集系统、便携式执法终端、无人机巡检设备等的购买费用，以及后续技术支持、数据处理、功能更新等的费用。该类成本具有明显的“初期集中投入、后期递减摊销”的特点，实际上是用资本化的方式来实现劳动力替代的战略转型。不停车检测系统初始建设投资大，但是它的长期运行成本比传统的手工执法要低得多。
　　（四）管理成本
　　管理成本指的是保证行政执法活动正常运转的非直接性支出，包括执法文书制作、档案保存、人员培训、日常监管、绩效考核等各个方面，并且也包含制度形成过程中所隐含的资源消耗。它的效果具有明显的杠杆作用，完善的、系统化的制度设计加上有效的绩效评价体系，可以促使实践操作朝着规范化、高效率的方向发展，从而提高资源配置的效率；相反，如果管理体系存在不足，就会造成资源的浪费，并且降低行政效率的整体水平。

二、基层交通运输综合行政执法效益分析

　　（一）直接经济效益
　　直接经济效益是指执法活动对经济实体产生的结果，即经济损失的减少或者经济收益的增加。其影响从多个方面被表现出来：
　　根据事故损失削减效益评价结果可知，AC高速公路对隧道实行精细化管理、改善路面状况、严格处罚违法行为，预计到2025年可以达到2025年比基准期隧道事故次数减少70%、全线总事故次数减少21%的效果。经计算得知该措施每年可以节省社会直接经济损失约90万元，路产修复成本降低30万元、车辆及货物损失赔偿降低60万元。根据年度执法总投入33.2万元（人力、物资、技术支持等费用）计算得出，该方案成本效益比为1：2.7，即投入1元执法工作可以得到近2.7元的经济效益。
　　路产保护成效是以治理违规行为所取得的直接经济收益来衡量的。以2025年4月查处的超限运输案件为例，该车超限率是6.84%，反复通行很容易造成路面和桥梁结构加速老化。及时制止这类违法活动，可以防止养护费用提前发生，具有很强的延展性和累积性。
　　经济效益评价显示，改善应急反应体系对于减轻交通堵塞、维持路网通行费平稳运行有着重要的作用。
　　（二）间接经济效益
　　间接经济效益指的是行政执法人员改进交通管理、改善市场环境所带来的一种附加的经济效益。
　　物流效率提高可以明显降低企业的运营成本，体现在燃油消耗减少、设备损耗下降、运输时间缩短等诸多方面。镇江交通执法支队采用现场指导服务的方式帮助企业规避资源错配的问题，挽回近万元的经济损失，使24辆危化品运输车提前投入使用，新增产值约100万元。该措施很好地体现了行政执法对于促进实体经济发展所起的作用。
　　源头治理超限超载问题有明显道路养护成本节约效果。研究发现车辆载重大于设计载荷会造成道路结构破坏，而且其与设计载荷的关系呈幂函数关系，单次严重的超载造成路面损坏等效于数千个常规荷载的作用。如果可以从根本上杜绝类似违规行为，那么就可以大大减少后期道路养护费和重复修缮。
　　（三）社会效益
　　尽管社会效益的评价具有一定的主观性和复杂性，但是它的战略意义不能小视。就生命安全来说，AC高速公路事故率下降21%，说明潜在的伤亡事件发生率大大降低，按照统计生命价值模型测算，公共安全改善所带来社会效益远大于经济效益。公众从执法规范化上提高出行环境的信赖度、满意度。从法治秩序建构角度出发，广西实行的“631”说理式执法方式把普法要素加入到行政执法之中，既有益于从根本上抑制违法行为出现，又加强了法律规范的社会认同根基。

三、基层执法成本效益存在问题及成因

　　虽然AC高速依靠基层执法取得了显著的成绩，但是在推动成本效益改善的过程中还存在着诸多的限制因素。
　　（一）预算管理精细化不足
　　目前基层执法考核体系大多关注案件数量、隐患统计这些过程性指标，对于安全监管所创造的经济价值和资源节约效果的关注度比较低。预算编制环节中，部分单位没有严格按照预算一体化机制的要求进行规范操作，不能很好地构建起完整的绩效目标体系，并且没有设计出具体的实施路径，造成绩效目标缺少必要的支撑依据。重程序、轻结果的导向模式直接消解了花钱必问效的实际意义，也降低了成本控制效果和收益评价的准确性。
　　（二）智慧化水平有待提升
　　目前基层执法工作仍然以传统的手工巡查为主，智能化监管的应用范围和深度都存在着较大的差距。虽然AC高速已经认识到智能监测、自动预警技术具有十分重要的意义，但是由于山区高速公路布控环境复杂以及设备投入不足等原因，其智能化改造进程较慢，导致监管效能受到限制，潜在风险的识别和应对速度比较慢。
　　（三）队伍经济分析能力欠缺
　　执法活动的执行主体为执法人员，执法人员综合素质的好坏会直接决定执法资源的配置效率以及执法成果质量。目前基层执法队伍对于程序合法性有较强的重视，但是对监管投入、安全保障、效能提升这三者之间的经济联系缺乏认识，在运用成本效益分析来改进执法实践方面缺少主动性的表现。现行的培训体系把主要精力放在对法律规范和操作规程的学习上，缺少经济学原理和绩效评价方法的专门培养，致使队伍整体综合能力的发展受到限制。

四、优化基层执法成本效益的对策建议

　　（一）强化预算绩效管理，夯实成本效益基础
　　基层执法机构可以借鉴发达地区绩效管理体系的经验，依靠健全内部治理机制来提高预算编制和绩效管理的科学性。利用预算一体化系统把项目申报、目标设定、全过程监控等环节融合起来，使其成为规范化的管理内容；细化项目实施方案设计过程，确定任务范围、预期成果和经费测算依据；健全事前绩效评估体系，采用成本效益分析法慎重选择新增事项。还需要对内控体系进行进一步的完善，保证所有的业务活动都符合成本效益原则并且得到有效的监管。
　　（二）加快智慧执法转型，提升成本效益水平
　　技术赋能给执法效能提升赋予了关键途径。以盱眙不停车检测系统、长兴无人机监管为例，要加快智慧化执法模式的创建。在硬件设施的升级方面，在高风险路段，即隧道群、大桥以及重要的收费站点安装智能化的监控设备，并且配合使用视频分析以及车辆轨迹预测的功能，同时研究无人机在复杂的地形中所起到的作用，从而达到传统和现代相结合的效果。在软件平台的建设上要将分散的数据集中起来，创建起动态预警体系，从而明显提高违法行为识别的速度以及安全隐患的防范能力。还要对智慧执法项目全生命周期成本收益进行评价，保证技术创新成果有持续性。
　　（三）加强队伍能力建设，培育成本效益意识
　　提高基层执法成本效益的关键是调动人力资源的积极性。在培训内容上应该增加安全经济评价、运营效率评价、智能化设备应用等内容，使执法人员对执法行动的经济效益有更深刻的认识，在实践环节中可以采用边干边学的方式，让执法人员参与到风险排查、效果评定、费用核算等工作当中来，完善激励机制时要建立以绩效为导向的考评体系，对在风险防控和资源节约方面做出突出贡献的人员给予荣誉或者奖励。实行人性化执法、服务型监管，将阶段性执法成本转为可持续的社会福利。

五、结论与展望

　　本文以AC高速公路为例，对基层交通运输综合行政执法的经济效能进行分析。研究结果说明，在路面巡查、隐患排查和隧道安全监管等措施实行之后，本区域的年度潜在经济损失被有效地规避掉了，它的成本效益比约为1：2.7，具有很高的经济效益以及实践意义。

　　作者单位：1.广西壮族自治区交通运输综合行政执法局第四支队第三大队2.桂林学院